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关于加快苏州国家历史文化名城保护更新的建议

习近平总书记高度重视古城和传统文化保护，强调“保护好城市历史文化遗存、延续和传承城市文脉，就是为了更好地衔接历史与未来。”苏州古城有着2500多年的历史，历史遗存众多，文化资源丰富，全面推进对19.2平方公里历史城区的保护更新，让千年古城展现江南文化的独特魅力，具有重要深远的意义。 　　苏州市委市政府一直高度重视古城保护工作。2012年，苏州成为住建部批准的全国唯一的历史文化名城保护示范区；2021年，苏州获批住建部首批城市更新试点。苏州始终坚持“保护古城、发展新区”的总体方针，古城和新区和谐共生的“双面绣”城市形象已成为中国城建史上的重要代表，荣获“世界遗产典范城市”等荣誉称号。苏州古城整体保护工作走在全国乃至世界前列，近年来，在全面保护的政策下，古城的格局、肌理和风貌较为完好地保存了下来，形成了古城保护的苏州经验。但是面对新时代对历史文化名城保护的新要求，仍存在以下不足。 　　

一、因对全面保护的概念理解研究不够透彻带来的刻板僵化。 　　2015年中央城市工作会议要求“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产”，2021年中办、国办印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，都对整体保护的苏州古城提出了更高要求。 　　一是有机更新理念有待提升。“以用促保”的理念仍需深化，与南京鼓楼区、秦淮区等区域不同，苏州不但要保护古建筑、古城墙等重点单位，还需要保护古城的风貌肌理、整体格局，并同步考虑古城周边区域对古城空间、规模、功能、产业的补充，保护等级要求更高。目前苏州古城保护在概念上更多停留在风貌整治、旧城改造、保护修缮等方面，工作理念没有做到与时俱进。 　　二是古城活化利用政策不足。在全面保护古城进程中，规划、审批、资金等方面的政策均以保护为前提，鼓励性、许可性、可行性的政策界定相对缺乏。在资金政策上，古城保护的投入主要通过财政性资金及市区两级国资平台融资解决，社会资本参与度不高。在自主更新方面，对古建老宅及传统民居的更新政策较为严格。 　　三是一批历史欠账亟待解决。老旧小区方面，古城范围2000年前建成、3幢以上、基础设施较差的有312个。2004年至今，完成了226个老旧小区整治，仍有86个亟待改造。由于改造标准不高，功能配套不全，早年已改造小区需要进行二次改造。城中村方面，古城共有121个，占地面积620万平方米，已实施改造110个，剩余11个中有6个因历史遗留问题解决难度大。部分前期以综合整治方式完成改造的城中村，仍存在基础设施落后、环境卫生脏乱等问题。直管公房方面，古城范围内有2.7万户，几乎遍布古城54个街坊，户均面积小、居住人口密度大、基础设施弱，管理难度较大。 　　二、因对全面保护后的产业发展和资产利用推进缓慢带来的产业空心化。 　　2000年，苏州初步形成了“古城居中、东园西区，一体两翼”的发展格局。随着产业转移、企业外迁、人口流出，当前古城内产业完全空心化，自我造血能力不足，发展严重受限。 　　一是产业整体层次偏弱。2003年古城全面实行“退二进三”政策，传统工业全面退出古城范围，同时优质金融资源、总部企业也大量外迁。但受多种因素影响，古城没有跟进研究做好相应产业规划，导致各区域产业同质化严重，存量低端业态杂乱。 　　二是古城保护投入不足。古城内土地空间资源严重不足，产业项目投资缺乏施展空间，对财政收入影响较大。当前基本无可更新用地，土地性质变更困难，居住用地多、产业用地少、利用方式粗放、生活性服务业为主的结构导致古城市场主体呈现小而弱的特点。财政收入的不乐观一定程度上影响了古城保护的投入。 　　三是闲置载体开发受限。“退二进三”后，古城内中心城区黄金地段遗留了很多老旧厂房、仓库车间等，由于各种原因限制，这些载体长期闲置或者低效利用。产权人搬迁意愿较低，实施强制搬迁难度大。产权人自主改造意愿不强，难度很大，自主更新需变更土地性质，补缴高额的土地出让金，企业无力承担。 　　三、因对各方参与支持全面保护的体制机制没有理顺带来的保护碎片化。 　　古城保护更新工作面广量大，以片区为单位统筹保护、修缮、整治、改造、利用、管理和运营的成片保护更新模式正逐步成为新的选择和方向。但受制于体制机制、财政收入等方面，成片保护还存在“零敲碎打”情况，尚未形成“十指成拳”合力。 　　一是项目推进缺乏统筹。市级部门和苏州国家历史文化名城保护区两级管理权限和行政资源相对分散，项目和项目之间有时很难整体衔接，单体项目资金投入的放大效应不强。同时，工程施工缺乏统筹，轨交和各类管线工程密集开工，相关权属单位各自为政，随意重复开挖现象频发。 　　二是项目生成无法主导。由于古城自身财力不足，在古城保护更新、民生改善等领域不能自主开展项目，往往需要依靠市级部门和市级国资的力量。作为最清楚地方实际和基层需求的属地政府，在项目生成的机制和路径中基本没有主导权和话语权。 　　三是文旅资源过于分散。文旅资源涉及文化、宗教、园林和相关国企等多个部门单位，难以统一规划、整合、利用，苏州园林与古城的紧密度有待加强，古城作为一个整体的代表性还不强，并未成为苏州城市名片。全域旅游串联发展不足，存在游客整体驻留时间短，古城尚未形成四季、昼夜、全时间覆盖。文化产业缺少龙头、平台企业带动，文化业态和技术创新探索不足。 　　

　　根据广泛调研，我们建议如下。 　　一是牢记保护优先，保护第一。心怀对古城的敬畏之心，不断优化体制机制，常态化运转苏州国家历史文化名城保护示范区工作领导小组，定期研究决策重大问题，将10月26日设立为苏州国家历史文化名城保护纪念日，形成全社会参与古城保护的整体合力。对古城内保护对象的基础信息进行排摸，摸清底数。用好历史文化名城保护专家咨询委员会，深化古城复兴建筑设计工作营经验，发挥专家智库把脉定向的作用。推动古城空间数字化建设，完善BIM、CIM数字化模型，打造数字孪生古城。制定古城保护更新3-5年的行动规划，统筹推进片区内文物古迹保护、历史建筑修缮等工作。 　　二是加大保护投入，汇聚资源。广泛调动社会资本，加强与国家开发银行对接，创新长周期、低利率、稳定的融资机制。打造统一的古城保护更新工作管理平台，作为实施主体进一步整合资源，集中运营，避免碎片化。用足姑苏古城保护与发展基金，对接私募股权基金，发挥基金在资源、资本、人才集聚上的放大效应。利用苏州上市公司古城保护说明会等活动成果，用好古建老宅活化利用白皮书和蓝皮书，招引有实力的上市公司和国资公司参与入驻，唤醒更多“沉睡资源”。 　　三是把握城市更新，完善政策。以苏州入选国家首批城市更新试点为契机，在古城保护方面向上争取更多政策支持和试点。探索解决古城历史欠账的有效途径，完善老旧小区改造提升、直管公房回收利用、城中村改造的方案。加大盘活老旧厂房力度，编制使用清单，以更多活化途径推动古城焕发活力，让古城成为充满活力的健康“老人”。进一步梳理市级层面和苏州国家历史文化名城保护区的职权划分，理顺市区两级管理体制。 　　四是推动产业升级，做强内核。做细做实产业规划，大力发展总部经济、创新经济，积极引培领军企业和龙头企业，稳步推进重点工程项目，做优做强商贸中心。全力发展文创产业，加强古城与苏州大学在古城内的三个校区合作对接，打造环苏州大学文创生态圈。探索与上海文交所开展合作，推动文化创意、影视广告等相关行业全面发展，实现文化产业倍增。加快文化跨界融合，高标准改造老旧厂房，形成一定规模的文化产业平台，带动整个片区发展，吸引年轻人群和高技能人群回流古城。 　　五是做好文旅文章，加强宣传。抓实抓好一批重大文化创新工程和保护修复工程，加快实现七里山塘全线贯通，推出更多文化主题酒店、苏式精品民宿。全方位开展文化交流和传承展示活动，提升苏州城市形象价值。积极争创大运河国家文化公园建设示范区和争创国家全域旅游示范区，做深“水上游”系列项目，做好“江南水乡”文章。坚持“城区即景区，旅游即生活”思路，把古城当成一个大景区来塑造，深化全域旅游建设，让生活在古城里的人享受景区般的生活。 　　六是坚持以人为本，共建共享。处理好群众诉求与古城保护更新的关系，精心谋划教师节、医师节、重阳节等节日活动，深挖“千年府学”文化内涵，优化百年老校办学条件，传承发扬吴门医派，深化医养融合，加快优质教育、医疗、养老资源扩容和均衡布局。关注民生，用心用情用力解决群众的“急难愁盼”问题，让居民实实在在感受到“家门口的幸福”，实现高水平共同富裕。 　　

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