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001.关于提升基层综合行政执法效能的建议

发布日期:2021-11-22

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建 议 人:
市民革
建 议 号:
001

标 题:

关于提升基层综合行政执法效能的建议

建议内容:  习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调:“要着力加强综合行政执法队伍建设,强化基层社会管理和公共服务职能。”推进综合行政执法体制改革,是深化行政体制改革的重要内容,也是加快构建基层行政执法新机制,实现镇域公共服务、依法行政和社会管理能力“三提升”的迫切需要。   近年来,我市朝着“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个平台管服务、一张网格管治理”的方向持续发力,逐步探索构筑简约高效便民的现代基层治理架构体系。2015年开始,昆山市、常熟市、太仓市、吴江区、吴中区、工业园区等板块先后获批在开发区、建制镇(街道)组建综合行政执法局,在城管、资规、应急管理、水务、住建、人社等领域,开展镇域综合行政执法集中行使行政处罚权。按照“部门放得下、乡镇接得住”原则,充分考虑乡镇(街道)政府的实际承受能力和执法效果,根据运行实际下放了部分执法权限。经过4年多时间的探索,综合行政执法改革取得了明显成效,对于解决当前基层治理中出现的老大难问题,如:“管得着的看不见,看得见的管不着”问题,市、区部门执法力量不足导致的执法盲区问题,板块条线衔接不畅导致的“各吹各的号、各唱各的调”问题等,发挥了突出作用。      
  在取得成果的同时,我们也发现了不少新问题。   一、统一归口管理部门缺位。   苏州市各板块间的推进方式不尽相同,导致上下对接不畅,无法形成统一归口管理。一是综合行政执法局作为乡镇(街道)的内设机构,业务工作相对专业,涉及领域较为宽泛,业务关联比较多样,工作开展中遇到需要协调多部门解决的问题时存在一定困难。以常熟为例,工作推进主要由常熟市司法局相关科室牵头指导、有关部门具体负责,但由于专业力量不足、业务指导分散、缺乏统一领导等原因,导致人员管理、业务开展仍然存在“各镇各做”的情况。特别是常熟市政府法制办并入常熟市司法局后,综合行政执法部门间的协调能力进一步弱化。二是在综合行政执法权限下放的方式上,各板块间也存在较大差异。例如,吴中区乡镇(街道)综合行政执法部门承接了5个领域232项权限,姑苏区街道综合行政执法部门承接了8个领域474项权限,昆山市乡镇(街道)综合行政执法部门承接了11个领域674项权限。同一板块同一领域不同批次下放的执法权数量也不尽相同,以太仓市为例,在住建领域,沙溪镇下放的权限有25项,浏河镇下放的有9项,其他区镇仅下放1项。三是下放权限无法调整。随着法律、法规、规章的修订、废止,执法权限产生了变化,例如2020年5月1日《江苏省燃气管理条例》修订,新增部分执法权限,但下放权限调整机制的缺失,导致实际执法存在困难。   二、人员力量划转不够彻底。   当前,执法重心不断下移,但由于人员编制、限额等的限制,乡镇(街道)无法承接区县下放的执法人员,存在工作下去了但人事管理下不去的情况。以吴江区为例,各乡镇(街道)安监、住建、国土、水利等四个部门未能及时下沉执法力量,目前仅靠原城管执法队人员开展执法活动,专业能力不匹配的情况突出,无法正常开展综合行政执法工作。同时,部分人员为非一线执法人员,持证执法人员比例明显不足。吴江区持证执法人员仅占总人数的约10%。其中,汾湖高新区(黎里镇)持证执法人员仅占1%,平望镇持证执法人员仅占3%。随着综合行政执法工作的不断深入,面对日益繁重的业务量、频繁的专项整治及不断提高的工作难度,工作负荷与专业能力不匹配的问题将更加突出。实际上,不仅是执法力量,随着事权的下放,基层乡镇编制不足的问题日益突出。   三、基层执法规范程度不够。   当前,综合行政执法局已成为基层政府社会治理的中坚力量,在文明城市创建、“263”整治、“散乱污”治理、“331”整治、“233”专项行动中发挥了重要作用,但综合行政执法工作开展中也暴露出了一些问题,如贯彻落实上级执法规范不到位,执法工作开展存在不作为、乱作为情形,执法案件办理违反法定程序、证据事实不充分等等,从而引发一系列复议诉讼案件,存在较大的法律风险。   
  根据广泛调研,我们建议如下:   一、强化部门职能,进一步厘清权责边界   一是统筹协调推进改革。目前,全市乡镇(街道)审批服务执法力量“三整合”改革已经全部到位。而与此同时,县级以上特别是市级综合行政执法改革进度相对滞后,系统执法力量无法有效聚合,在强化对下业务指导和提升城市建设管理等领域执法效能、保障当事人享有平等的复议诉讼权利上存在较大改进空间。建议两者能齐头并进、协调互动。当前,在改革推进过程中,可以围绕执法难度较大、执法频次较高的问题,按照整体谋划和分步实施相结合的改革思路,制定通盘计划,再由归口综合行政执法部门下放权限。   二是加快厘清职责边界。进一步明确市级、县(区)级归口部门职责,厘清综合行政执法部门、业务主管部门、乡镇(街道)之间的职责关系,明确责任清单。划清源头监管、后续监管、末端执法之间的界限,科学界定相对集中行使行政处罚权的权限范围,避免权责不明、执法交叉等情况。在明确职责边界的基础上,优化行政执法部门之间针对委派有误、主体不适格的案件的协调会商及移送机制;利用我市大力推进数字化发展的契机,积极探索搭建相关案件信息互联互通共享平台,从而形成权责清晰的行政执法责任体系和高效便捷的案件流转体系。   三是建立动态调整机制。建议相关职能部门积极向上争取,建立下放权限的动态调整机制。根据法律法规的修订,及时更新调整权力目录清单,保证综合行政执法工作有序开展;对执法实践证明,不符合“与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜”等要求的、乡镇无法承接的权限,应当定期做适当调整;对基层赋权需求较高且能够承接的领域,应该继续扩大赋权力度。   二、构建协作机制,进一步强化执法保障   一是强化协同配合。加强综合行政执法部门与涉及的相关业务主管部门的协同配合,与刑事司法的有效衔接,不断完善保障机制。业务指导部门要加大对基层执法人员的培训力度,进一步提升执法人员专业化执法能力水平。同时,进一步加强执法、监管协调配合,不断提升基层综合行政执法整体效能。   二是科学配给编制。以职责与工作量占比等因素为参考,从下放权限较多的市(区)职能部门抽调执法业务骨干,划转至下放乡镇(街道),确保各乡镇(街道)综合行政执法局人员力量与执法任务相适应。科学确定综合行政执法人员定编标准,提高最低标准,探索建立更加灵活的编制划转方式,统筹解决机构和人员编制不足问题,明确人员身份。   三是加大激励保障。加快研究和出台执法人员岗位激励和保障机制,在人员编制、工作培养、工资待遇上给予激励,切实激发基层执法人员的工作热情;出台尽职免责相关条例,解决执法人员后顾之忧。   三、改善执法环境,进一步促进工作规范   一是完善执法制度体系,推动执法保障科学规范。优化执法制度制定程序,完善规范性文件备案审查制度;完善执法公开制度,最大限度公开执法依据、程序和结果;统一自由裁量标准,全面细化执法办案和行政管理的工作规范。   二是健全执法管理体系,严格规范执法质量考核。完善执法绩效考核指标体系,将执法质量作为绩效考核的重要内容,全面督查执法公示、执法全过程记录、重大法制审核制度的贯彻落实情况,督促综合行政执法人员依法执法、规范执法,及时发现并纠正执法过错。   三是深化执法环境建设,加强执法人员服务意识。完善执法工作长效机制和后续跟踪机制,加强执法文化宣传工作,主动加强与社会团体、企业、舆论媒体的沟通,加大宣传力度,形成良好的执法舆论氛围;加强党建引领,积极树立执法为民的思想意识,努力为全市高质量发展营造稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境。   

承办单位:
主办市政府办公室(大数据管理局)
协办苏州市委机构编制委员会办公室;苏州市人力资源和社会保障局;苏州市纪律检查委员会监察委员会;苏州市司法局;苏州市城市管理局;
办理期限:3个月答复时间:2021-07-09 13:41
办理类型:A:已经解决
答复内容:

民革苏州市委:

你们在市政协十四届五次会议上提出的《关于提升基层综合行政执法效能的建议》提案收悉。

首先,非常感谢你们对我市综合行政执法改革工作的关心和支持!收到提案后,市政府高度重视,主要领导作出专门批示,要求职能部门研究落实;分管领导专题研究,明确工作思路和推进措施;各承办单位密切配合,深入调研,积极做好提案办理工作。62日,市政府分管领导参加市政协十四届五次会议001号提案重点督办活动,对提案进行了现场督办。630日,省委常委、市委书记许昆林主持召开市政协001号提案督办会,听取市政府、市政协关于001号提案办理情况的汇报后强调,深化综合行政执法改革是党中央、国务院部署的重点改革任务,是推进依法行政、建设法治政府的重要内容,要以提案办理为契机,对照改革目标任务,在补短板强弱项中深化综合执法改革,积极回应委员关切和群众期盼。该提案经多次研究会办,现答复如下:

一、基本情况

我市基层综合行政执法体系建设起步较早,自2012年开始,在全省率先启动基层综合行政执法改革,围绕“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个平台管指挥、一张网格管治理”的目标,以点带面、梯次推进综合行政执法改革,着力构建简约便民、阳光高效的现代基层综合执法体系。

(一)镇域先行,分批推进。2012年开始,在张家港凤凰、常熟梅李、太仓沙溪、昆山张浦、吴江盛泽5个经济发达镇推行第一批镇域改革试点,2017年,在张家港塘桥、常熟海虞、太仓浏河、昆山周市、吴江平望、吴中直、相城渭塘7个经济发达镇推行第二批改革试点,以城管行政执法为基础,组建综合行政执法局,统一行使城管、环境、卫生、劳动等领域行政处罚权和监督检查权。

(二)板块试点,复制推开。2014年底,我市在全省率先开展常熟全域镇(街道)综合行政执法改革,到2019年底,吴江区、吴中区、昆山市、张家港市、相城区5个板块也先后完成全域镇(街道)综合执法改革,统一成立镇(街道)综合行政执法局,行使相对集中行政处罚权。2020年,太仓市、姑苏区、苏州工业园区、苏州高新区4个板块所有镇(街道)完成综合行政执法局组建,今年6月,省政府已批准太仓市、姑苏区、苏州工业园区、苏州高新区开展镇(街道)相对集中行政处罚权工作,实现了苏州大市全覆盖。

(三)条块结合,同步实施。将重点领域综合执法改革与镇域综合执法改革同部署、同推进,稳步实施各市(区)重点领域综合执法改革。2015年,在昆山市开展国家级综合行政执法改革试点,将市场监管、交通运输、商务等领域综合执法纳入改革范畴,全面归并整合职能相近、对象相同、方式相似的执法队伍,之后,其他板块相继完成重点领域综合执法改革。2019年,各板块原城市管理局全部挂牌综合行政执法局,统筹负责综合行政执法力量的组织协调、指挥调度和监督考核。通过以上改革,基本做到了“一个部门一支队伍、一个领域一支队伍”,初步形成了上下联动、条块协同、齐抓共管的综合行政执法新格局。目前,全市共有市、县(市、区)、镇(街道)三级综合行政执法队伍163支、16442人;2020年,共办理各类行政处罚案件33.8万件,罚款金额1.8亿元。

二、主要做法

我们以整合执法主体、下移执法重心、优化资源配置、完善监管方式为重点,全力破解多头执法、多层执法、重复执法等突出问题,不断提升基层综合行政执法效能。主要有以下三个方面做法:

(一)全力推动执法力量下沉。将执法力量下沉作为综合执法改革的关键,配足配强基层行政执法力量。重点下沉三类力量:一是随权下放编制人员。2015年以来,按照“编随事走、人随编走”的原则,向基层划转编制399名,下沉编外人员389人,全市在编人员达到2762名;今年,将向太仓市、姑苏区、苏州工业园区、苏州高新区再划转下放一批编制和人员。二是延伸划转派驻人员。在全省率先出台《关于进一步推进市(区)部门派驻机构属地管理的实施意见》,按照“能放则放、应转尽转”的原则,稳妥有序推进派驻机构属地管理,将各类资源要素进一步向基层延伸和下沉。截至去年底,全市交通、水务、农业农村等领域基层站所和编制人员全部划转至镇(街道)管理。三是县管镇用参公人员。根据“费随事走”和“谁使用、谁管理、谁负责”的原则,划转相关资产、拨付相关经费,将各地1317名参公人员下沉到各镇(街道),工作上受镇(街道)管理,工资由原部门保障,确保基层的事情有人办、有钱办。

(二)稳妥推进综合执法赋权。结合我市区情特点,稳步推进相对集中行政处罚权下放。重点抓好三个方面:一是厘清边界,精准赋权。专门下发《关于做好推进基层整合审批服务执法力量中赋权工作的通知》,全面厘清综合行政执法机构、主管部门和镇(街道)三者之间的职责关系,划清源头监管、后续监管、末端执法的界限,指导各地科学合理、精准有效地下放行政处罚类事项,做到宜放则放、能放尽放。二是清单管理,动态赋权。制定行政处罚类事项清单、行政许可和公共服务事项清单、主体责任和配合责任事项清单“三张清单”,出台动态赋权管理办法,按照职责法定、权责一致、界限清晰、规范透明、运行高效的原则,明确动态调整程序和适用条件,确保权责一致、运行高效。三是因地制宜,差异赋权。结合基层经济社会发展状况、实际需求和承接能力,通过经济发达镇行政管理体制改革、镇(街道)相对集中行政处罚权改革和“三整合”改革,赋予镇(街道)不同执法权限,确保基层“接得住、接得好”。

(三)建立健全监督管理制度。始终将执法规范化置于突出位置,持续完善制度机制、创新监管方式、强化监督管理,不断提升基层综合执法规范化水平。重点建强三项制度:一是健全执法监督制度。建立行政执法公示、全过程记录、重大决定法制审核“三项制度”,健全行政执法监督、过错责任追究、投诉举报办理等考评机制,大力推行行政执法部门监督指导机制,规范基层执法行为。二是创新执法管理制度。建立跨领域跨部门联合监管制度,以“双随机、一公开”为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础,进一次门、查多项事,提高综合执法效能。创新“区块链+公证”应用,推动行政执法全程实时记录、可回溯式管理。大力推行涉企“免罚轻罚”清单制度,加强涉企包容审慎监管,依法维护健康良好的营商环境。三是严格队伍管理制度。严格落实行政执法人员持证上岗、资格管理等制度,建立定期执法专题轮训和每日线上学习制度。今年以来,全市组织开展综合行政执法专题培训56场,参训人员2000人次。

虽然我们在基层综合行政执法改革方面做了许多工作,取得了一定成效,但对照新发展阶段要求和民革苏州市委的意见建议,我市综合行政执法工作还存在一些问题,主要有:部分镇(街道)执法力量“人随事走”不到位;个别部门与镇(街道)权责分工不清、执法管理缺位;基层整体执法水平不高,“全科”式综合执法能力薄弱等。

三、下一步工作打算

市政府将以办理市政协001号提案为抓手,进一步聚焦严格规范公正文明执法,全力以赴抓规范、强监督、提能力,大力构建权责更加明晰、机制更加健全、运转更加高效、执法更加有力的基层综合行政执法体系。重点抓好三个方面:

(一)强化基层规范执法。细化完善综合执法履职清单和责任清单,进一步厘清镇(街道)与主管部门的履职责任、执法权限和行使范围,建立科学有效、衔接有序的配套机制,确保基层执行有据、协同有力。出台规范基层综合行政执法指导意见和指导文书,严格落实行政执法“三项制度”和过错追究、投诉举报等考评制度,督促各市(区)执法管理部门和镇(街道)综合执法队伍,全面落实行政执法责任制,切实提升基层综合执法规范化水平。

(二)强化权力运行监督。加强综合执法管理部门与纪委监委派驻机构协作,进一步统筹监督力量、拓展监督方式。对基层综合行政执法行为,实施专人专责监督,常态化落实线上排查和线下督查;对群众反映的政策落实、社会治理、案件办理等方面执法突出问题,针对性开展暗访检查和交叉督查;对权力行使不当、存在执法过错或履职尽责缺位的单位和个人,严肃依纪依法追究问责,切实把基层监督网络织得更密、筑得更牢。

(三)强化执法队伍建设。根据“编随事走、人随编走”等原则,严格落实行政执法力量下沉,进一步充实基层综合行政执法队伍。建立健全下沉执法干部和执法人员任用交流的统筹调配机制,进一步盘活队伍资源、建强人才梯队。加大行政执法人员培训力度,更多培养“一岗多能”的复合型执法人员,确保权力下放后接得住、用得好。建立职级晋升、绩效分配、分类考核等激励机制,进一步拓展职业发展空间、提升职业待遇保障,最大限度激发综合行政执法人员干事创业热情。

最后,再次感谢你们长期以来对基层综合行政执法工作的关心和支持!

 


苏府办议案复1.pdf
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